深圳堂堂会计师事务所请求国务院主持公道 纠正冤案（一）

关于请求中华人民共和国国务院主持公道、纠正冤案

依法公平公正行政裁决的申请书

申请人：深圳堂堂会计师事务所，统一社会信用代码：91440300770332722R，住所:广东省深圳市福田区福田街道福山社区滨河大道5022号联合广场A座56F室。执行事务合伙人：吴育堂

申请人：吴育堂，深圳堂堂会计师事务所所长，住所：深圳市福田区。

被申请人：中国证券监督管理委员会，主席：易会满，统一社会信用代码：12100000MB0278571G，住所：北京市西城区金融大街19号。

申请事项：

1、请求中华人民共和国国务院主持公道、纠正冤案，撤销被申请人于2022年2月25日作出的〔2022〕3号《市场禁入决定书》〔2022〕6号《行政处罚决定书》。

2、请求中华人民共和国国务院作出公平公正的最终行政裁决。

        3、请求中华人民共和国国务院依法制止证监会移交公安机关追究刑事责任的刑事迫害行为。

事实和理由：

一、堂堂所对*ST新亿2018年、2019年年度审计报告发表保留意见审计报告，未发现出具的*ST新亿2018年、2019年年度审计报告除保留意见事项外存在虚假记载和重大遗漏，证监会认定存在虚假记载和重大遗漏，堂堂所与证监会专业判断方面出现严重分歧，堂堂所提请财政部、中国注册会计师协会参与专业认定未获证监会支持。堂堂所建议证监会就本案中诉争虚假陈述和重大遗漏行为是否符合执业准则要求、会计责任和审计责任认定等专业问题征求财政部、中国注册会计师协会等单位的意见，遵照最高人民法院司法解释规定，切实提高案件审理和监管执法水平，不要搞冤假错案，请证监会不要因此对堂堂所进行创资本市场纪录的重罚，恳请证监会依法对堂堂所减轻处罚或者免于处罚，请求中华人民共和国国务院作出公平公正的行政裁决。。

堂堂所、吴育堂、刘润斌在审计过程中未发现ST新亿2018年、2019年度财务报表存在虚假记载和重大遗漏，在严格实施审计程序的基础上发表了保留意见的审计报告。

堂堂所在承接ST新亿业务以后，由于2020年全国爆发严重新冠疫情给审计程序实施带来严重困难，但堂堂所克服困难，严格执行中国注册会计师审计准则，严格按照独立性要求，严格认真的实施了审计程序，保持了必要的职业怀疑，对韩真源公司2018年度净资产审计、2019年财务报表审计出具标准意见审计报告，对ST新亿2018年度审计、2019年度审计出具保留加强调事项意见的审计报告，审计报告意见类型恰当。堂堂所基于实施严格审计程序基础上，从注册会计师的专业判断、专业胜任能力以及我们拥有非常有限的审计手段，认为企业会计处理除保留意见事项外，符合《企业会计准则》的规定，未发现企业财务报表存在虚假记载和重大遗漏。

正如证监会《决定书》第23页认为：《证券法》第七条规定,国务院证券管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。《证券法》“第十章”专门对国务院证券管理机构依法对证券市场实行监督管理履行的职责和有权采取的措施作了具体列举,在现行法律没有特别规定行政机关必须对执法中的专业性问题委托专业机构进行认定和处理的情况下,中国证监会作为国家设置的专司证券市场监管的专业性机构,对涉嫌证券违法行为的事实(包括对涉及财务会计文件是否存在虚假记载等涉及专业性方面问题)进行调查、认定并在调查基础上作出相应的处理,属于法律规定的中国证监会职责权限范围。关于堂堂所和吴育堂提出陈述申辩意见,其中所涉上市公司信息披露违法相关事项,我会已在他案中作出认定和处理,对于其他申辩意见我会不予采纳。

言下之意，就是证监会对所涉上市公司信息披露违法相关事项,证监会已在他案中作出认定和处理后,堂堂所说一千道一万的申辩意见，证监会都不予采纳，那还要听证和复议干什么？有权就可以指鹿为马，颠倒黑白吗？请证监会多听听民意，才不致导致冤假错案的发生。

堂堂所严格实施审计程序后未发现出具的*ST新亿2018年、2019年年度审计报告存在虚假记载和重大遗漏，并发表了保留意见审计报告，证监会已在他案中作出认定和处理，认定存在虚假记载和重大遗漏，那只是证监会用行政公权力进行的单方强制认定，认定未必正确，也未获得堂堂所的认同，也未征求制订企业会计准则和注册会计师审计准则的财政部和中国注册会计师协会的认同。堂堂所与证监会在专业性问题方面出现严重分歧，堂堂所提请财政部、中国注册会计师协会参与认定未获证监会支持，还请国务院在广泛征求最高人民法院、证监会、财政部、中注协等法律、会计、审计方面专家的认定鉴定意见，依法裁决，避免冤假错案。

同时，根据《最高人民法院 中国证券监督管理委员会关于适用〈最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定〉有关问题的通知》法〔2022〕23号“五、取消前置程序后，人民法院要根据辖区内的实际情况，在法律规定的范围内积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，中国证监会派出机构和有关部门要做好相关专家、专业人士担任人民陪审员的推荐等配合工作，完善证券案件审理体制机制，不断提升案件审理的专业化水平。”因此堂堂所建议证监会就审计机构行政处罚、行政复议中诉争虚假陈述和重大遗漏行为是否符合执业准则要求、会计责任和审计责任认定等专业问题征求财政部、中国注册会计师协会等单位的意见，切实提高案件审理和监管执法水平，不要出现冤假错案。

根据《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2022〕2号）第十九条 会计师事务所能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：

（一）按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未

发现被审计的会计资料存在错误的；

（二）已对发行人的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中发表了审慎审计意见的；　

深圳堂堂会计师事务所已经按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未发现被审计的会计资料存在错误的，未发现出具的*ST新亿2018年、2019年年度审计报告存在虚假记载和重大遗漏；也已对发行人的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中发表了审慎审计意见即发表了“保留意见”审计报告。深圳堂堂会计师事务所及注册会计师已经尽到了勤勉尽责义务，请国务院依法公平公正裁决。

二、堂堂所在*ST新亿2018年度、2019年度的审计报告中审慎发表了带强调事项段的保留意见审计报告，法律认定已勤勉尽责，证监会仍对堂堂所重罚是完全错误的，因此，证监会的行政处罚不符合法律规定。

最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定（法释〔2022〕2号）

四、过错认定　　

第十三条  证券法第八十五条、第一百六十三条所称的过错，包括以下两种情形：　　

（一）行为人故意制作、出具存在虚假陈述的信息披露文件，或者明知信息披露文件存在虚假陈述而不予指明、予以发布；

（二）行为人严重违反注意义务，对信息披露文件中虚假陈述的形成或者发布存在过失。

第十八条  会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、财务顾问等证券服务机构制作、出具的文件存在虚假陈述的，人民法院应当按照法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件，参考行业执业规范规定的工作范围和程序要求等内容，结合其核查、验证工作底稿等相关证据，认定其是否存在过错。

第十九条  会计师事务所能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：　　

（一）按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未发现被审计的会计资料存在错误的；

（二）审计业务必须依赖的金融机构、发行人的供应商、客户等相关单位提供不实证明文件，会计师事务所保持了必要的职业谨慎仍未发现的；　　（三）已对发行人的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中发表了审慎审计意见的；　　

（四）能够证明没有过错的其他情形。

深圳市中级人民法院证券虚假陈述责任纠纷审判白皮书（2017-2021）之二、证券虚假陈述责任纠纷案件的裁判规则之（五）“过罚相当”，精细量化责任比例之2.证券服务机构的责任承担及责任比例问题中，提到：

第二，关于会计师事务所及注册会计师个人承担责任的问题。会计师事务所承担对信息披露义务人财务报表的审计职责。如果会计事务所发表的意见类型为“无法表示意见”或“保留意见”，则视为对市场发出了警示信号，应当认定其已勤勉尽责，不应承担赔偿责任。对于注册会计师个人，亦判令签字会计师不直接对外承担连带责任，这与2022 年《虚假陈述若干规定》亦无证券服务机构直接责任人承担赔偿责任的规定相一致。

因此，堂堂所在*ST新亿审计过程中，按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎进行审计，并在2018年度、2019年度的审计报告中审慎发表了带强调事项段的保留意见审计报告，从法律上认定已勤勉尽责，证监会仍对堂堂所重罚是完全错误的，因此，证监会的行政处罚不符合法律规定，堂堂所请求国务院辨明是非，为堂堂所及注册会计师主持公道。

三、广东龙新律师事务所事务所吴位红律师受深圳堂堂会计师事务所和吴育堂委托，代理对中国证监会2022第003号《市场禁入决定书》、2022第006号《行政处罚决定书》提出的行政复议案件，就案件的事实认定及法律适用两方面提出的代理意见，请最高行政机关给予高度重视，公平公正办理此案，为堂堂所及注册会计师主持公道。

代理意见认为：

（一）证监会在没有依法制定行政处罚裁量基准之情况下，对堂堂所实施的市场禁入和行政处罚措施，其处罚结果不公平、不公正。

根据《行政处罚法》规定，《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。第三十四条规定：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。按以上规定，堂堂所及注册会计师属于初次违法且行为轻微，也没有造成危害后果并及时改正的情形，应当免于处罚，对当事人进行教育出具警示函即可。可是，贵委员会对堂堂所给予中国资本市场上对会计师事务所行政处罚的最高记录，明显违反资本市场的公开、公平、公正原则，明显违反宪法“法律面前人人平等”的法制原则，明显违反《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国注册会计师法》《中华人民共和国证券法》的相关法律规定。

虽然：《中华人民共和国证券法》规定：第二百一十三条 证券服务机构违反本法第一百六十三条的规定，未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，并处以业务收入一倍以上十倍以下的罚款，没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。第二百二十一条 违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构的有关规定，情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。

虽然证券法有原则性的处罚规定，但由于主管机构没有根据《证券法》依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。导致本案证监会对堂堂所的处罚呈现出任意行使行政处罚裁量权，处罚结果不公平不公正。

（二）证监会以堂堂所发表“保留意见”而非发表“无法表示意见”和“否定意见”，对堂堂所进行前所未有的严重行政处罚，不符合相关法律法规规定，也有违法律法规的公平性。

结合现行的证券法律规则及执业规则，准确厘清会计师事务所在证券虚假陈述案件中承担行政责任的边界，是实施行政处罚的基本要求。

参照证券虚假陈述案件中民事赔偿的相关规定，如：《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》（法释〔2007〕12号）第七条规定：“会计师事务所能够证明存在以下情形之一的，不承担民事赔偿责任：（一）已经遵守执业准则、规则确定的工作程序并保持必要的职业谨慎，但仍未能发现被审计的会计资料错误；（二）审计业务所必须依赖的金融机构等单位提供虚假或者不实的证明文件，会计师事务所在保持必要的职业谨慎下仍未能发现其虚假或者不实；（三）已对被审计单位的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中予以指明；...”；《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2022〕2号）第十九条规定：“会计师事务所能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：（一）按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未发现被审计的会计资料存在错误的；...（三）已对发行人的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中发表了审慎审计意见的；...”；《深圳市中级人民法院证券虚假陈述责任纠纷审判白皮书（2017-2021）》二、证券虚假陈述责任纠纷案件的裁判规则中指出：（五）2.证券服务机构的责任承担及责任比例问题：第二，关于会计师事务所及注册会计师个人承担责任的问题。会计师事务所承担对信息披露义务人财务报表的审计职责。如果会计事务所未能充分举证其已按照相关行业准则勤勉尽责地履行职责，未能识别和评估由于舞弊或错误导致的财务报表重大错报风险，导致信息披露义务人财务造假未被审计发现，应认定其严重违反注意义务，存在过错，应对其有过错的部分承担连带赔偿责任。如果会计事务所发表的意见类型为“无法表示意见”或“保留意见”，则视为对市场发出了警示信号，应当认定其已勤勉尽责，不应承担赔偿责任。

上述民事领域的司法解释，对本案行政处罚案件的处理有极其重要的参考意义，为准确厘清会计师事务所在证券虚假陈述案件中承担行政责任的边界提供了法律依据。

本案中，堂堂所在《新疆亿路万源实业投资控股股份有限公司2018年度财务报表之审计报告》《新疆亿路万源实业投资控股股份有限公司2019年度财务报表之审计报告》中出具了保留意见的审计报告，并作出堂堂专审字[2020] 010号《出具保留意见加强调事项的非无保留意见涉及事项的专项说明》和堂堂专审字【2020】008号《2018 年度审计报告无法表示意见所涉及事项的重大影响予以消除的专项说明》，证明堂堂所在涉案审计业务报告中，按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未发现被审计的会计资料存在错误，发表了审慎审计意见，视为对市场发出了警示信号，即已对发行人的舞弊迹象提出警告。依法，应当认定堂堂所在涉案审计业务中已勤勉尽责。

因此，中国证监会从堂堂所发表“保留意见”而非发表“无法表示意见”和“否定意见”，认定堂堂所在涉案审计业务中没有勤勉尽责，对堂堂进行前所未有的严重行政处罚，不符合相关法律法规规定，也有违法律法规的公平性。

（三）从中国证监会和各地证监局对会计师事务所的处罚案例来看，对堂堂所的严厉行政处罚显然是创资本市场的最高纪录，明显不公平不公正，与依法治国的要求有明显的差距。

宪法规定，中华人民共和国的公民在法律面前一律平等。

习近平总书记强调，要坚持党对政法工作的绝对领导，从党的百年奋斗史中汲取智慧和力量，弘扬伟大建党精神，提升防范化解重大风险的能力，完善执法司法政策措施，全面深化政法改革，巩固深化政法队伍教育整顿成果，切实履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

从证监会和各地证监局对会计师事务所的处罚案例来看，2019-2022年对所有原证券资格会计师事务所严重违法行为（如中天运所审计胜通集团2013年度至2017年度累计虚增主营业务收入615.40亿元，累计虚增利润总额119.11亿元；正中珠江所审计康美药业2016至2018年，累计虚增收入300亿元，虚增利润40亿元；信永中和所审计乐视网2015年、2016年分别虚增利润总额3.8亿元、4.3亿元；中审众环所审计ST凯迪生态2016年虚增利润2.7亿元；瑞华所审计索菱股份2016年虚增利润2.7亿元，2017年虚增利润3.4亿元；瑞华所审计千山药机股份2015年虚增利润0.8亿元，2016年虚增利润2.8亿元）处罚结果（对事务所没收收入、罚款倍数、停业时间、注册会计师罚款和市场禁入等方面）均比堂堂所审计ST新亿（堂堂所、ST新亿和证监会存在严重争议，涉案虚增收入不到1亿元）显著轻微，无视新《证券法》实施后与堂堂所同样为新备案的北京中天华茂会计师事务所审计ST网力、ST美尚严重违法行为更甚于堂堂，北京监管局、江苏监管局仅出具“警示函”的处罚事实，表明证监会在执法方面存在滥用行政处罚裁量权的嫌疑，其给堂堂所和注册会计师作出的《行政处罚决定书》和《市场禁入决定书》严重不公平和不公正，与习近平总书记强调的“让人民群众切实感受到公平正义就在身边”存在相当大的差距。

（四）证监会以“审计独立性缺失”重罚堂堂所及注册会计师缺乏事实和法律依据，以堂堂所签署的一份《审计业务补充约定书》以“形式否定实质、否定堂堂所勤勉尽责的审计工作”而重罚堂堂所是完全错误的

独立性是中国注册会计师协会制定的行业自律规则—《中国注册会计师职业道德守则》的要求，不能成为证监会行政处罚的依据。因此，证监会将“独立性缺失”认定为堂堂所和相关注册会计师的违法行为并予以重罚无法律依据。

《中国注册会计师职业道德守则第4号 -审计和审阅业务对独立性的要求》中规定：第四条 注册会计师在执行审计业务时应当保持独立性。第五条 独立性包括实质上的独立性和形式上的独立性:

(一)实质上的独立性。实质上的独立性是一种内心状态，使得注册会计师在提出结论时不受损害职业判断的因素影响，诚信行事，遵循客观公正原则，保持职业怀疑。(二)形式上的独立性。形式上的独立性是一种外在表现，使得一个理性且掌握充分信息的第三方，在权衡所有相关事实和情况后，认为会计师事务所或审计项目团队成员没有损害诚信原则、客观公正原则或职业怀疑。

上述规定并非法律法规的强制性规定，仅是注册会计师职业道德要求，证监会以堂堂所违反《中国注册会计师职业道德守则》推理出“丧失独立性＝未勤勉尽责”或“丧失独立性＝所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”的结论，其推理是一种想当然，不是逻辑上的必然。即便堂堂所及注册会计师违反了《中国注册会计师职业道德守则》，也不能成为证监会处罚堂堂所及相关注册会计师的事实依据。

因此，证监会以堂堂所签署了一份所谓《补充协议》就重罚堂堂所是完全错误的，是缺乏事实和法律依据的。何况，在堂堂之前，证监会和所辖监管局从未以形式上的“审计独立性缺失”处罚过包括瑞华、正中珠江及其他原证券资格所。证监会以堂堂所违反职业道德为由进行行政处罚，着实开了中国行政处罚领域之先河。

       （五）证监会判断审计独立性认定必须“实质重于形式”，即全程全系统分析“独立性”方法

如2017年12月在华南理工大学出版社（中国版本图书馆CIP数据核字[2017]第313966号）登《地方经济立法问题研究》论文集中，该注册会计师以6个亲历案发表了《用物证数据+实证法规破冤案，服务司法结构性改革——突出质量和效率供给，降广东商事案成本》（简称：破冤案）提出：十九大报告强调：坚持解放思想、实事求是…坚持辩证唯物主义和历史唯物主义…全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。“实质重于形式”的本质是实事求是，这是马克思主义的根本观点，是中国共产党执政的基础纲领，是兴邦治国的方针。实事求是一直引领中国共产党纠错改正，也是破解改革开放初大批冤假错案的成功典范。只有突破 “形式重于实质” 的固化思维，才能“实质重于形式”地创新法治辩证思维，这是当今破解“连环裂变冤案”的有效途径。

《破冤案》提出：以“实质重于形式”…的哲学分析方法，分析外在“程序形式”合法不等于客观公正。据此创新破解冤案途径，最大限度服务于企业营商环境。显然，任何事物有普遍性与特殊性！有的时候不应绝对都以签订协议中，以有无承诺不在审计报告中出具“无法表示意见”或“否定意见”做为唯一“独立性”标准！本案的特殊性在于：首先，毕竟签订协议文字仅是表现“形式”，但本案真正的本质是：探索中小所首创做上市公司审计业务本身就是突出了堂堂所“敢为天下先”的“独立性”，这种探索“独立性”精神，正如2022年1月1日出版的第1期《求是》杂志发表习近平在党的十九届六中全会第二次全体会议上的重要讲话《以史为鉴、开创未来，埋头苦干、勇毅前行》。讲话指出，勇于战胜前进道路上的一切艰难险阻，不断夺取新时代伟大斗争的新胜利。

其次，证监会缺失全程全系统的分析本案，如前述：甲方按照后附的《2018年报无法表示意见问题及处理思路》提供审计所需要的资料和文件，全力配合乙方完成审计工作；”的两条前提条件视而不见、避而不谈，对案件重要事实“断章取义”、重要事实叙述出现“重大遗漏”，严重误导相关各方判断，进而否认堂堂所、吴育堂、刘润斌的审计独立性，存在事实不清、定性不准确、处罚特别严重、严重不得当、不公平、不公正的情况。所有人均要通读审计业务补充业务约定书全文。这些现象正如《2021年政府工作报告》指出：政府工作存在不足，形式主义、官僚主义不同程度存在。因此，证监会在审计独立性认定方面没有“实质重于形式”，没有全程全系统分析“独立性”方法，导致其对堂堂所和注册会计师的行政处罚和市场禁入是错误的。